토머스 해멀(Thomas Hammerle) 중령/미국 육군
미국 국가안보전략은 미국이 자국 뿐만 아니라 전 세계적으로 중대한 ’10년’에 접어들고 있다고 설명한다. 현재 전략적 경쟁의 시대는 미래의 세계 질서를 형성하려는 강대국 간의 지정학적 경쟁의 재부상으로 특징지어진다. 제2차 세계대전 후 연합국은 협력적 가치에 뿌리를 두고, 같은 생각을 가진 국가들이 주도하고 시행하는 외교 및 경제 규칙의 틀을 바탕으로 규칙 기반 국제 질서를 확립했다. 이 시스템은 참여하기로 선택한 모든 국가에 수십 년간의 번영을 가능하게 했지만, 오늘날 수정주의 국가들에 의해 압박을 받고 있다. 북한, 중국, 그리고 러시아는 각기 자국의 국가적 야망을 실현하기 위해 국제 질서를 변화시키려 하고 있다.
변화하는 전략적 환경은 미국과 동맹국 및 파트너국들을 시험할 ‘억지 난제’라는 과제를 창출시켰다. 수정주의 국가들은 현재의 국제 질서를 자국의 국가 목표에 대한 위협으로 간주하기 때문에 이에 불만을 품고 있다. 이들의 야망은 미국과 동맹국 및 파트너국의 지속적인 안보에 직접적인 전략적 도전을 제기하는데, 이는 이들 국가가 점점 더 무력을 강압 메커니즘으로 사용할 수 있는 능력과 의지를 보이고 있기 때문이다. 러시아는 우크라이나를 침공하고 주권을 침해하며 무력으로 영토를 병합하려 시도함으로써 1994년 부다페스트 각서에 대한 자국의 약속을 비롯하여 국제법과 규범을 공공연히 위반하고 있다. 중국은 인도태평양 지역에서 미국과 서방의 영향력을 배제하는 독자적인 영향력을 구축하려 하며, 강압과 위협을 통해 영토 분쟁을 해결하려고 시도하고 있다. 미국에게 있어 이러한 전략적 도전의 가장 심각한 요소는 중국과 러시아의 핵무기 현대화와 확장이다. 미국은 역사상 처음으로 자국의 국가적 가치에 직접적으로 도전하고 동맹국들을 위협하는 적대적인 핵보유국 두 개를 동시에 마주하고 있다.
억지 난제
‘난제’가 해결하기 어려운 까닭은 그 복잡성, 불완전하고 변화하는 정보, 다수의 이해관계자, 경쟁하고 상충하는 목표, 문화의 충돌, 전례가 없거나 새로운 성격의 상황 때문이다. 억지력은 리더십의 의사결정에 영향을 미치는 역량이기 때문에 본질적으로 난제이다. 수많은 요인이 리더십의 의사결정에 영향을 미칠 수 있어 억지 전략의 적용은 과학이라기보다는 예술에 가까운 측면이 있다.
버지니아 소재의 국립공공정책연구소(National Institute for Public Policy) 공동 설립자인 키스 페인(Keith Payne)은 “억지에 있어 보편적인 상수는 거의 없다고 봐야 한다. 대신 굉장히 다양한 변수가 존재하는데, 가시적인 것과 비가시적인 것이 있으며, 시간, 장소, 상대에 따라 달라질 수 있으며, 이는 억지력의 작동 여부와 작동 방식을 결정하는 데 있어 중요할 수도 있다”고 적었다.
동맹국의 안전을 지속 보장하면서 동시에 많은 핵 행위자를 억제해야 한다는 점과 다자 전략 환경이 출현함에 따라 미국은 억지 정책을 재고해야 하게 되었다. 변화하는 다자 환경에 대응하기 위해 억지 정책은 어떻게 변화해야 하는가? 이 질문에 답하려면 분석가들은 미국이 억지하고자 하는 국가와 지도자에 대한 깊은 이해 등 전략적 환경에 대한 철저한 이해에서부터 시작해야 한다. 완벽한 이해라는 것은 절대 존재할 수 없겠지만, 적어도 무지의 영역을 감소시키고 맞춤형 억제 정책을 설계할 수 있는 기반을 제공할 것이다.
중국
중국의 급격한 부상은 국제 질서를 재편해야 한다는 인식에서 비롯되었다. 전 중국 지도자 덩샤오핑(Deng Xiaoping)은 중국의 전략을 인내, 즉 ‘도광양회(드러내지 않고 때를 기다린다)’ 전략이라고 표현했으나, 중국 공산당 총서기 시진핑 주석은 이러한 접근법을 포기하고, 대신 ‘중화 민족의 위대한 부흥’이라는 중국몽을 실현할 기회를 포착했다. 그러나 시 주석은 현재의 세계 질서가 중국의 지정학적 야망을 이루기 위해 용인할 수 없는 장애물이며, 미국은 중국의 국가 안보에 직접적인 위협이라고 간주하고 있다.
중국은 서방, 특히 인도태평양 내 미국의 영향력을 중국이 지역 패권국으로서 활동할 권리를 침해하며, 대만에 대한 영유권 주장을 방해하고 있다고 보고 있다. 시 주석은 중국이 아시아 및 글로벌 강대국으로서 정당한 위상을 차지할 것이라고 구상하고 있다. 시진핑의 더욱 대담하고 대립을 일삼는 전략은 자국의 주권과 안보를 우려하는 지역 국가들과 현재의 규칙 기반 국제 질서에 투자한 글로벌 국가들로부터 반응을 일으켰다.
중국 공산당은 자국의 야망을 달성하기 위해 정치적, 경제적, 군사적 포지셔닝을 재편했다. 중국 인민해방군(PLA)은 재래식 및 핵 능력 모두에 대해 총체적인 군사 현대화를 추진하고 있다. 현대화를 위한 노력은 수십 년 동안 계속되어 왔지만, 시 주석의 지휘 하에 그 속도는 놀라울만큼 빨라졌다. 중국 공산당은 서방 세력을 강제로 추방하고 궁극적으로 역내 재진입을 금지할 수 있는 능력을 개발하여 자국의 야망을 확보하고자 한다. 핵무기는 “중국의 강대국 지위의 전략적 기둥”이며 미국과 서방의 영향력을 배제하는 핵심 요소로, 궁극적으로 중국의 야망을 실현하는 데 중요한 역할을 한다.
현재 중국 인민해방군의 핵무기 개발은 평시 핵무기 확장 중 가장 빠른 속도로 이루어지고 있어, 현재의 속도라면 냉전 시대 말 수백 개에 불과했던 핵무기 수가 2035년이면 1,500개까지 증가할 것으로 예상된다. 이렇게 되면 중국의 역량이 미국과 동등해지거나, 일부 분야에서는 질적으로 미국을 능가하게 될 것이다. 시 주석은 강력한 핵무기 프로그램이 인도태평양 내 미국에 맞서기 위한 중국 공산당의 능력에 매우 중요한 요소라고 믿고 있다고 밝혔다. 이를 위해 중국 공산당은 육상, 해상, 공중 기반 핵 투발 플랫폼에 투자하고 그 수를 확대하고 있으며, 이러한 대규모 확장을 지원하는 데 필요한 인프라를 건설하고 있다.
중국의 핵 전략은 1964년 처음 핵무기를 획득한 이래 비교적 일관성 있게 유지되어 왔으며, 안전한 2차 타격을 가능하게 하는 소규모 핵무기를 통해 최소한의 억지 전략에 의존해 왔다. 중국이 공언한 선제공격 금지 정책은 비공격적 입장을 유지하겠다는 공개적인 의지를 더욱 강화했다. 그러나 중국 공산당의 급속한 핵 확장은 중국 인민해방군이 여전히 이 전략을 고수하고 있는지에 대해 의문을 제기하게 만든다. 미국 전략사령부 사령관 앤서니 코튼장군은 미 하원 군사위원회 증언에서 이 점을 명확히 하며, “중국의 행동은 오랫동안 공언해 온 최소 억지 정책과 전혀 일치하지 않는다”고 밝혔다. 중국의 핵무기 확장은 중국이 다른 국가를 억제하고 강압하기 위해 전략을 조정할 수 있는 무수한 가능성을 열어준다. 그러나 투명성 부족과 대화에 참여하지 않으려는 태도로 인해 중국의 의도가 무엇인지는 불분명하다.
300개의 새로운 잠재적 대륙간탄도미사일(ICBM) 사일로의 발견은 중국 공산당의 핵 현대화 및 확장 정도를 선명하게 부각시켰다. 해당 사일로들이 완공되면 중국은 지속적인 준비태세를 유지하고, 발사 절차를 매울 빠르게 수행할 수 있는 능력을 갖추게 될 것이다. 중국 로켓군은 고정 사일로 외에도 도로 이동식 미사일에 투자하고 있으며, 각 부대의 발사대와 승무원 수를 전례 없이 빠르게 확대하고 있다.
중국 공산당은 핵 능력을 현대화하는 동시에 이를 지원할 지휘 통제 인프라도 이에 맞춰 현대화하고 있다. 지상 기반의 대형 위상배열 레이더와 정지 위성을 이용한 탄도 미사일 발사 탐지 능력에 대한 투자를 통해 중국은 종합적인 조기 경보 능력을 갖추게 되었다. 이러한 역량들은 ‘경고 시 발사’ 핵 태세로 전환하려는 중국의 열망이 실현시켜 줄 수 있기에, 오판의 위험을 증가시킨다.
러시아
규칙 기반 국제 질서에 대한 러시아의 도전은 적어도 러시아가 조지아를 침공한 2008년부터는 가시적으로 드러났으며, 이후 2022년 블라디미르 푸틴 대통령이 서방을 향한 우크라이나의 경제적 및 문화적 진전을 저지하려는 무력 침공을 시작하면서 더욱 부각되었다. 푸틴 대통령은 미국이 지지하는 규칙 기반 국제 질서를 러시아식 라이프스타일에 대한 위협으로 간주하며, ‘러시아 세계(Russkiy Mir)’를 재건하고, 과거 러시아 제국들의 방식대로 러시아의 명성과 문화적, 정치적 영향력을 회복하려는 의도를 가지고 있다.
현재 러시아의 수정주의와 민족 통일주의적인 내러티브는 러시아가 미국-유럽 패권의 희생자이며, 나토의 주변 지역 확장이 러시아 세계 재건 목표에 대한 직접적인 위협이 되고 있다고 주장한다. 우크라이나 전쟁은 이러한 위협에 대한 인식에서 비롯된 직접적인 결과이다. 서방과 강력한 관계를 맺고 있는 비 나토 및 비 유럽연합 국가들은 일반적으로 러시아의 영향력을 덜 받거나 러시아에 대해 덜 수용적이어서 근처 국가들 사이에서 러시아의 입지는 날로 좁아지고 있다. 나토의 추가 확대 전망에 푸틴은 호전적인 행동을 취할 정도로 위협을 느꼈다. 드미트리 트레닌(Dmitri Trenin) 러시아 외교 및 국방 정책위원회 위원은 “러시아가 갈망하는 것은 존중이다. 러시아는 하급 파트너가 아니라 동등한 파트너가 되기를 원한다.”고 말했다.
초반 상당한 이득에도 불구하고 러시아는 우크라이나 전쟁에서 수많은 전술적, 작전적, 전략적 좌절을 겪으며, 1950년대에 일어난 한국 전쟁을 연상시키는 장기 교착 상태로 접어드는 뚜렷한 징후를 보이기 시작했다. 러시아 재래식 전력의 상당 부분이 우크라이나에서 진행 중인 분쟁으로 인해 저하되고 파괴되었으며, 이는 푸틴이 러시아 방어를 위해 핵 능력에 더욱 의존하도록 만들 수 있다.
푸틴과 다른 러시아 관리들의 지속적인 핵 무력 사용은 서방의 개입을 효과적으로 억제하고 서방이 우크라이나에 제공하려는 군사 지원의 유형에 큰 영향을 미쳤으며, 우크라이나의 저항을 약화시켰다. 나토의 경제적, 물질적 지원이 꾸준히 증가함에 따라 이러한 핵 위협의 효과는 점차 약화되고 있다. 그러나 푸틴의 핵무기에 대한 정당한 의존과 강력한 핵 신호를 무시해서는 안 된다. 러시아의 핵무기 병기는 여전히 미국과 유럽 및 인도 태평양 전역의 동맹국들과 파트너국들에게 중대한 실존적 위협으로 남아 있기 때문이다.
러시아의 전략 및 전술적 핵무기의 능력과 신뢰성은 무시할 수 없는 심각한 우려 사항이다. 러시아는 전략적 및 비전략적 핵 능력을 확장하고 현대화하기 위해 상당한 자원을 계속해서 투자하고 있다. 10년 이상 진행되어 온 러시아의 현대화 계획에는 핵 전달 시스템의 각 부문을 개선하고 새로운 핵 능력을 개발하는 내용이 포함되어 있다.
러시아는 기존 시스템을 현대화하는 것 외에도 극초음속 및 기타 새로운 전달 시스템을 개발하고 개선하고 있다. 또한 러시아는 전술적 또는 비전략적 핵무기로 불리는 2,000개 이상의 비조약 핵무기를 보유하고 있으며, 이는 다양하고 유연한 사용 및 억제 옵션을 제공한다. 바로 이러한 전술 핵무기의 위협으로 인해 나토 국가들은 동맹이 신뢰할 수 있는 억지력을 보유할 수 있도록 재래식 및 핵 능력에 더욱 집중하게 되었다. 러시아의 전략적 및 전술적 핵무기는 모두 “국가의 존립”에 대한 위협에 대응하기 위한 선제 핵 사용 가능성을 포함하여 핵 사용 조건을 명시적으로 제시하는 정책에 의해 뒷받침된다.
북한
북한은 1953년 휴전 이후 미국과 동맹국 및 파트너국들에게 지속적인 위협을 가해 왔다. 이러한 위협의 성격은 온건한 수준과 급격한 수준 사이를 오갔지만 일관적으로 적대적인 태도를 유지해 왔다. 안타깝게도 위협의 지속과 더욱 심각한 새로운 도전들은 일부 사람들이 북한과의 충돌이 지역과 미국에 미칠 진정한 심각성과 그 영향에 대해 무감각해지도록 만들었다. 반면, 북한의 지도자 김정은은 미국을 자신의 국가에 대한 가장 큰 실존적 위협으로 인식하며 이에 집중하는 데 있어 흔들리지 않는다. 김정은은 자신의 권력을 확보하고 정권을 보호하기 위해 핵무기에 지속적으로 투자하고 그 수를 늘리고 있다. 북한의 핵무력 증강은 단순한 안보의 차원을 넘어선다. 워싱턴 DC에 소재한 브루킹스 연구소(Brookings Institution)의 박정현 연구원은 “김정은 위원장이 대중의 의식과 이념적, 물리적, 문화적 환경 모두에서 핵무기의 위상을 높이고 내재화했으며, 이를 북한 헌법에 명시하고 국가 번영에 대한 인식과 효과적으로 연결시켰다.”고 보았다.
북한은 무기 개발과 함께 핵 프로그램을 지속적으로 발전시켜 왔으며, 핵 실험 프로그램을 가속화하는 동시에 핵 정책을 다듬어 왔다. 북한은 핵 정책을 법에 명시하고 있으며, 가장 최근에는 2022년 국가 정책 및 핵무력 건설에 관한 법률을 제정했다. 이 법은 2013년 핵무기 보유국 지위 공고화에 관한 법률을 개정한 것이다. 2022년 제정된 법률은 핵무기의 역할을 침략 억제 또는 억지력 실패 시 대응으로 확인하는 점에서 이전의 법률과의 일관성을 유지하지만, 선제 핵 공격이 필요한 상황도 구체적으로 명시하고 있다. 가장 우려되는 점은 2022년 북한법에서 유사시 군 지휘관이 평양 지도부와 소통할 수 없을 경우 흔히 ‘죽은자의 손’ 메커니즘이라고 불리는 자동 핵 대응의 가능성을 명확히 설명하고 있다는 점이다. 이는 미국과 동맹국들의 억지 및 확대 관리 전략을 심각하게 복잡하게 만든다.
북한 정권은 중국보다 더욱 투명하지 않기 때문에 북한 핵무기의 규모를 추정하는 것은 매우 어려운 일이다. 그럼에도 불구하고, 북한은 약 35~65개의 핵탄두를 보유하고 있으며, 매년 최대 18개의 핵탄두를 추가할 능력을 갖춘 것으로 추정된다. 국제사회는 더 이상 김정은을 중국 공산당의 대리인이나 완충 국가의 꼭두각시로 간주해서는 안 되며, 북한만의 독특한 국가 목표를 무시해서는 안 된다.
복잡한 전략적 환경
실존적 위협을 가하고 효과적인 강압을 가할 수 있는 능력을 보유하고 있는 북한, 중국, 러시아는 미국과 동맹국들의 주요 핵 안보 우려 대상이다. 다자 환경이 발전함에따라, 미국과 이들 각 국가와의 관계는 진공 상태에서 이루어지지 않는다. 전략적 환경에는 영국과 프랑스를 포함한 다른 핵무기 보유국도 포함된다. 인도와 파키스탄은 핵확산금지조약(NPT) 서명국이 아니며, 1970년 이후 핵무기 능력을 획득했기 때문에 NPT에 의해 제재를 받는 핵무기 보유국으로 인정되지 않지만 사실상 핵무기 보유국이다. 추가적으로 이란과 같이 핵무기를 원하는 국가들도 존재할 수 있다.
미국은 집단 방위 조약을 통해 핵 우산으로 억지력을 확대하고 있으며, 나토 32개 회원국과 호주, 일본, 한국에도 핵 우산을 제공하고 있다. 따라서 억지 관계는 보통 냉전 시대에 대해 잘못 기억하고 있는 것처럼 절대 양자 관계가 아니며, 다양한 행위자의 안보 우려를 포함하고 있다.
국방 전략가 버나드 브로디(Bernard Brodie)가 “지금까지 우리 군의 주요 목적은 전쟁에서 승리하는 것이었다. 그러나 이제부터는 전쟁을 피하는 것이 주요 목적이 되어야 한다. 그 외에는 유용한 목적이 거의 없다.”고 발언한 이후 억지력은 미국 국가안보전략(NSS)의 초석이 되어 왔다. 국가안보전략이 결정적인 10년이라 규정했던 시간을 미국과 동맹국 및 파트너국이 겪으면서 억지 전략의 성격이 변화하고 있다. 두 개의 핵보유국과 수많은 다른 확산 도전이 있는 다원적 전략 환경의 출현은 공동의 노력을 통해 해결해야 하는 실로 심각한 문제를 제기하고 있다. 문제의 복잡성을 고려할 때, 솔직히 기대할 수 있는 최선은 이해의 증진과 불확실성의 감소일 것이다. 이는 각각의 고유한 적과 그 국가와의 전략적 의사 결정에 영향을 미치는 관계를 이해하고, 어떤 상황에서 미국과 동맹국이 우위를 유지할 수 있는지 평가하는 것에서 시작된다.